《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》条款解读及银行的应对策略
【关键词】查封、扣押、冻结
【写作年份】2005年
【正文】
一、出台背景及意义
（一）出台背景
1、相关的法律规范甚少，规定过于原则。
2、以前的规定多侧重于规范申请执行人和被执行人，缺少对人民法院的约束。
3、人民法院滥用职权。
在《查封规定》生效之前的人民法院民事执行工作中，所依据的法律、司法解释主要有《中华人民共和国民事诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》和《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》等相关规定。民事执行工作是一项操作性、实践性很强的司法活动，而上述法律和司法解释的规定过于原则，不够明确具体，同时在诸如查封、扣押、冻结的对象、期限、效力等许多重要方面都欠缺规定，这最终造成了人民法院在具体实施查封、扣押、冻结措施时做法不一，存在一定程度上的随意性和失范，影响了部分案件的执行。
（二）出台意义
确立了民事执行的基本原则。
一定程度上解决了执行难的问题。
二、《查封规定》综述
（一）《查封规定》概述
《查封规定》共分三十三条，分别对查封、扣押、冻结裁定；查封、扣押、冻结的方式；禁止查封、扣押、冻结的财产类型；查封、扣押、冻结的效力及解除；查封、扣押、冻结的公示；轮候查封、扣押、冻结；查封、扣押、冻结的期限等方面做出了明确规定。
（二）《查封规定》的司法价值取向
债权与生命权的对峙
（三）《查封规定》确立的原则
1、体现了执行适度原则
《查封规定》第五条规定：人民法院对被执行人下列的财产不得查封、扣押、冻结：
（1）被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；
（2）被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定；
（3）被执行人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品；
（4）未公开的发明或者未发表的著作；
（5）被执行人及其所扶养家属用于身体缺陷所必需的辅助工具、医疗物品；
（6）被执行人所得的勋章及其他荣誉表彰的物品；
（7）根据《中华人民共和国缔结条约程序法》，以中华人民共和国、中华人民共和国政府或者中华人民共和国政府部门名义同外国、国际组织缔结的条约、协定和其他具有条约、协定性质的文件中规定免于查封、扣押、冻结的财产；
（8）法律或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产。
《查封规定》第六条规定：对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封、但不得拍卖、变卖或者抵债。
《查封规定》第七条规定：对于超过被执行人及其所扶养家属生活所必需的房屋和生活用品，人民法院根据申请执行人的申请，在保障被执行人及其所扶养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后，可予以执行。
2、体现了对共有人利益的保护
《查封规定》第十四条规定：对被执行人与其他人共有的财产，人民法院可以查封、扣押、冻结，并及时通知共有人。
共有人协议分割共有财产，并经债权人认可的，人民法院可以认定有效。查封、扣押、冻结的效力及于协议分割后被执行人享有份额内的财产；对其他共有人享有份额内的财产的查封、扣押、冻结，人民法院应当裁定予以解除。
共有人提起析产诉讼或者申请执行人代位提起析产诉讼的，人民法院应当准许。诉讼期间中止对该财产的执行。
3、体现了对第三人利益的保护
（1）被执行人将财产出卖给第三人的情形。《查封规定》第十六条规定：被执行人将其财产出卖给第三人，第三人已经支付部分价款并实际占有该财产，但根据合同约定被执行人保留所有权的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人要求继续履行合同的，应当由第三人在合理期限内向人民法院交付全部余款后，裁定解除查封、扣押、冻结。
《查封规定》第十七条规定：被执行人将其所有的需要办理过户登记的财产出卖给第三人，第三人已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，但尚未办理产权过户登记手续的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人已经支付全部价款并实际占有，但未办理过户登记手续的，如果第三人对此没有过错，人民法院不得查封、扣押、冻结。
（2）被执行人向第三人购买财产的情形。《查封规定》第十八条规定：被执行人购买第三人的财产，但第三人依合同约定保留所有权，申请执行人已向第三人支付剩余价款或者第三人书面同意剩余价款从该财产变价款中优先支付的，人民法院可以查封、扣押、冻结。
第三人依法解除合同的，人民法院应当准许，已经采取的查封、扣押、冻结措施应当解除，但人民法院可以依据申请执行人的申请，执行被执行人因支付价款而形成的对该第三人的债权。
《查封规定》第十九条规定：被执行人购买需要办理过户登记的第三人财产，已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，虽未办理产权过户登记手续，但申请执行人已向第三人支付剩余价款或者第三人同意剩余价款从该财产变价款中优先支付的，人民法院可以查封、扣押、冻结。
三、《查封规定》重要问题解答
（一）人民法院如何查封、扣押、冻结被执行人的财产？
《查封规定》第1条规定：人民法院查封、扣押、冻结被执行人的动产、不动产及其他财产权，应当作出裁定，并送达被执行人和申请执行人。
采取查封、扣押、冻结措施需要有关单位或者个人协助的，人民法院应当制作协助执行通知书，连同裁定书副本一并送达协助执行人。查封、扣押、冻结裁定书和协助执行通知书送达时发生法律效力。
《民事诉讼法》第223条规定：被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。
采取前款措施，人民法院应当作出裁定。
《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第38条规定：被执行人无金钱给付能力的，人民法院有权裁定对被执行人的其他财产采取查封、扣押措施。裁定书应送达被执行人，采取前款措施需有关单位协助的，应当向有关单位发出协助执行通知书，连同裁定书副本一并送达有关单位。
具体操作
《查封规定》第8条规定：查封、扣押动产的，人民法院可以直接控制该项财产。人民法院将查封、扣押的动产交付其他人控制的，应当在该动产上加贴封条或者采取其他足以公示查封、扣押的适当方式。
《查封规定》第9条规定：查封不动产的，人民法院应当张贴封条或者公告，并可以提取保存有关财产权证照。
查封、扣押、冻结已登记的不动产、特定动产及其他财产权，应当通知有关登记机关办理登记手续。未办理登记手续的，不得对抗其他已经办理了登记手续的查封、扣押、冻结行为。
《查封规定》第10条规定：查封尚未进行权属登记的建筑物时，人民法院应当通知其管理人或者该建筑物的实际占有人，并在显著位置张贴公告。
《查封规定》第11条规定：扣押尚未进行权属登记的机动车辆时，人民法院应当在扣押清单上记载该机动车辆的发动机编号。该车辆在扣押期间权利人要求办理权属登记手续的，人民法院应当准许并及时办理相应的扣押登记手续。
《查封规定》第20条规定：查封、扣押、冻结被执行人的财产时，执行人员应当制作笔录，载明下列内容：
1、执行措施开始及完成的时间；
2、财产的所在地、种类、数量；
3、财产的保管人；
4、其他应当记明的事项。
执行人员及保管人应当在笔录上签名，由民事诉讼法第二百二十四条规定的人员到场的，到场人员也应当在笔录上签名。
《民事诉讼法》第224条规定：人民法院查封、扣押财产时，被执行人是公民的，应当通知被执行人或者他的成年家属到场；被执行人是法人或者其他组织的，应当通知其法定代表人或者主要负责人到场。拒不到场的，不影响执行。被执行人是公民的，其工作单位或者财产所在的基层组织应当派人参加。
对被查封、扣押的财产，执行员必须造具清单，由在场人签名或者盖章后，交被执行人一份。被执行人是公民的，也可以交它的成年家属一份。
（二）人民法院查封、扣押、冻结时如何确定权属？
《查封规定》第2条规定：人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。
未登记的建筑物和土地使用权，依据土地使用权的审批文件和其他相关证据确定权属。
对于第三人占有的动产或者登记在第三人名下的不动产、特定动产及其他财产权，第三人书面确认该财产属于被执行人的，人民法院可以查封、扣押、冻结。
当拟查封、扣押、冻结的财产为共有财产，或者存在利害关系第三人的，有例外规定。
《查封规定》第14条规定：对被执行人与其他人共有的财产，人民法院可以查封、扣押、冻结，并及时通知共有人。
共有人协议分割共有财产，并经债权人认可的，人民法院可以认定有效。查封、扣押、冻结的效力及于协议分割后被执行人享有份额内的财产；对其他共有人享有份额内的财产的查封、扣押、冻结，人民法院应当裁定予以解除。
《查封规定》第16条规定：被执行人将其财产出卖给第三人，第三人已经支付部分价款并实际占有该财产，但根据合同约定被执行人保留所有权的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人要求继续履行合同的，应当由第三人在合理期限内向人民法院交付全部余款后，裁定解除查封、扣押、冻结。
《查封规定》第17条规定：被执行人将其所有的需要办理过户登记的财产出卖给第三人，第三人已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，但尚未办理产权过户登记手续的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人已经支付全部价款并实际占有，但未办理过户登记手续的，如果第三人对此没有过错，人民法院不得查封、扣押、冻结。
《查封规定》第18条规定：被执行人购买第三人的财产，但第三人依合同约定保留所有权，申请执行人已向第三人支付剩余价款或者第三人书面同意剩余价款从该财产变价款中优先支付的，人民法院可以查封、扣押、冻结。
第三人依法解除合同的，人民法院应当准许，已经采取的查封、扣押、冻结措施应当解除，但人民法院可以依据申请执行人的申请，执行被执行人因支付价款而形成的对该第三人的债权。
《查封规定》第19条规定：被执行人购买需要办理过户登记的第三人财产，已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，虽未办理产权过户登记手续，但申请执行人已向第三人支付剩余价款或者第三人同意剩余价款从该财产变价款中优先支付的，人民法院可以查封、扣押、冻结。
（三）人民法院不得查封、扣押、冻结哪些财产？
《查封规定》第5条规定：人民法院对被执行人下列的财产不得查封、扣押、冻结：
（1）被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；
（2）被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定；
（3）被执行人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品；
（4）未公开的发明或者未发表的著作；
（5）被执行人及其所扶养家属用于身体缺陷所必需的辅助工具、医疗物品；
（6）被执行人所得的勋章及其他荣誉表彰的物品；
（7）根据《中华人民共和国缔结条约程序法》，以中华人民共和国、中华人民共和国政府或者中华人民共和国政府部门名义同外国、国际组织缔结的条约、协定和其他具有条约、协定性质的文件中规定免于查封、扣押、冻结的财产；
（8）法律或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产。
征求意见稿为十二种财产。还包括祭祀、礼拜用品；被执行人为自然人的，其基本的生产资料；金融机构交存在人民银行的法定存款准备金及其营业场所、使用中的运钞车；基于扶养关系、抚养关系、赡养关系产生的给付请求权；国家机关的财政性资金及履行职务不可缺少的财物；公益法人正在使用的为完成公益事业所必需的房屋、机器、设备及其他物品。
（四）查封、扣押、冻结财产有无期限？
《查封规定》第29条规定：人民法院冻结被执行人的银行存款及其他资金的期限不得超过六个月，查封、扣押动产的期限不得超过一年，查封不动产、冻结其他财产权的期限不得超过两年。法律、司法解释另有规定的除外。（《查封规定》第33条规定：本规定自2005年1月1日起施行。施行前本院公布的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。）
申请执行人申请延长期限的，人民法院应当在查封、扣押、冻结期限届满前办理续行查封、扣押、冻结手续，续行期限不得超过前款规定期限的二分之一。
有人评论期限问题。存在法律冲突，无续行次数的规定。
中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、公安部曾在其发布的《关于查封、冻结、扣划企事业单位、机关、团体银行存款的通知》中明确冻结单位存款的期限不得超过六个月，有特殊情形需要延长的，每次续冻期限不得超过六个月。
（五）执行程序启动前采取的查封、扣押、冻结措施如何处理？
《查封规定》第4条规定：诉讼前、诉讼中及仲裁中采取财产保全措施的，进入执行程序后，自动转为执行中的查封、扣押、冻结措施，并适用本规定第二十九条关于查封、扣押、冻结期限的规定。
诉讼前、诉讼中财产保全可以采取财产保全，依据《民事诉讼法》第94条，财产保全包括查封、扣押、冻结及法律规定的其他方法。
（六）生活所必需的居住房屋为何不能任意处分？
《查封规定》第6条规定：被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。（对债务人的保护）征求意见稿规定也不得查封。
《查封规定》第7条规定：对于超过被执行人及其所扶养家属生活所必需的房屋和生活用品，人民法院根据申请执行人的申请，在保障被执行人及其所扶养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后，可予以执行。（对债权人的保护）征求意见稿规定：对被执行人明显超过最低生活标准所必需的房屋和明显超过普通生活用品价值的生活用品，执行法院可以根据申请执行人的申请，由申请执行人提供保障被执行人基本生活标准所必需的房屋和普通生活必需品后，可以予以执行。
（七）共有财产可否查封、扣押、冻结？
《查封规定》第14条规定：对被执行人与其他人共有的财产，人民法院可以查封、扣押、冻结，并及时通知共有人。
共有人协议分割共有财产，并经债权人认可的，人民法院可以认定有效。查封、扣押、冻结的效力及于协议分割后被执行人享有份额内的财产；对其他共有人享有份额内的财产的查封、扣押、冻结，人民法院应当裁定予以解除。
（八）查封、扣押、冻结时如何保护第三人的利益？
《查封规定》第16条规定：被执行人将其财产出卖给第三人，第三人已经支付部分价款并实际占有该财产，但根据合同约定被执行人保留所有权的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人要求继续履行合同的，应当由第三人在合理期限内向人民法院交付全部余款后，裁定解除查封、扣押、冻结。
《查封规定》第17条规定：被执行人将其所有的需要办理过户登记的财产出卖给第三人，第三人已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，但尚未办理产权过户登记手续的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人已经支付全部价款并实际占有，但未办理过户登记手续的，如果第三人对此没有过错，人民法院不得查封、扣押、冻结。
《查封规定》第18条规定：被执行人购买第三人的财产，但第三人依合同约定保留所有权，申请执行人已向第三人支付剩余价款或者第三人书面同意剩余价款从该财产变价款中优先支付的，人民法院可以查封、扣押、冻结。
第三人依法解除合同的，人民法院应当准许，已经采取的查封、扣押、冻结措施应当解除，但人民法院可以依据申请执行人的申请，执行被执行人因支付价款而形成的对该第三人的债权。
《查封规定》第19条规定：被执行人购买需要办理过户登记的第三人财产，已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，虽未办理产权过户登记手续，但申请执行人已向第三人支付剩余价款或者第三人同意剩余价款从该财产变价款中优先支付的，人民法院可以查封、扣押、冻结。
（九）查封、扣押、冻结财产的效力如何？
对人的效力和对物的效力
《查封规定》第22条规定：查封、扣押的效力及于查封、扣押物的从物和天然孳息。
《查封规定》第23条规定：查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外。
地上建筑物和土地使用权的登记机关不是同一机关的，应当分别办理查封登记。
《查封规定》第24条规定：查封、扣押、冻结的财产灭失或者毁损的，查封、扣押、冻结的效力及于该财产的替代物、赔偿款。人民法院应当及时作出查封、扣押、冻结该替代物、赔偿款的裁定。
《查封规定》第26条规定：被执行人就已经查封、扣押、冻结的财产所作的转移、设定权利负担或者其他有碍执行的行为，不得对抗申请执行人。
第三人未经人民法院准许占有查封、扣押、冻结的财产或者实施其他有碍执行的行为的，人民法院可以依据申请执行人的申请或者依职权解除其占有或者排除其妨害。
人民法院的查封、扣押、冻结没有公示的，其效力不得对抗善意第三人。
（十）最高额抵押物被查封、扣押后，还可以继续增加抵押担保债权数额吗？
《查封规定》第27条规定：人民法院查封、扣押被执行人设定最高额抵押权的抵押物，应当通知抵押权人。抵押权人受抵押担保的债权数额自收到人民法院通知时起不再增加。（没有区分申请执行人为债务人和其他人）（没起诉，何以查封、查封范围如何确定？）
人民法院虽然没有通知抵押权人，但有证据证明抵押权人知道查封、扣押事实的，受抵押担保的债权数额从其知道该事实起不再增加。
（十一）可以对被执行人的财产进行重复查封、扣押、冻结吗？
《民事诉讼法》否定，《查封规定》肯定。扣押不存在重复问题。
《民事诉讼法》第九十四条第四款规定：财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第282条也规定：人民法院对被执行人的财产查封、冻结的，任何单位包括其他人民法院不得重复查封、冻结或者擅自冻结。
《查封规定》第28条规定：对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。
其他人民法院对已登记的财产进行轮候查封、扣押、冻结的，应当通知有关登记机关协助进行轮候登记，实施查封、扣押、冻结的人民法院应当允许其他人民法院查阅有关文书和记录。
其他人民法院对没有登记的财产进行轮候查封、扣押、冻结的，应当制作笔录，并经实施查封、扣押、冻结的人民法院执行人员及被执行人签字，或者书面通知实施查封、扣押、冻结的人民法院。
（十二）查封、扣押、冻结的效力如何消灭？
查封、扣押、冻结失效问题。
《查封规定》第30条规定：查封、扣押、冻结期限届满，人民法院未办理延期手续的，查封、扣押、冻结的效力消灭。
查封、扣押、冻结的财产已经被执行拍卖、变卖或者抵债的，查封、扣押、冻结的效力消灭。
（十三）人民法院何时应当解除查封、扣押、冻结？
《查封规定》第31条规定：有下列情形之一的，人民法院应当作出解除查封、扣押、冻结裁定，并送达申请执行人、被执行人或者案外人：
1、查封、扣押、冻结案外人的财产的；
2、申请执行人撤回执行申请或者放弃债权的；
3、查封、扣押、冻结的财产流拍或者变卖不成，申请执行人和其他执行债权人又不同意接受抵债的；
4、债务已经清偿的；
5、被执行人提供担保且申请执行人同意解除查封、扣押、冻结的；
6、人民法院认为应当解除查封、扣押、冻结的其他情形。
解除以登记方式实施的查封、扣押、冻结的，应当向登记机关发出协助执行通知书。
四、银行应注意的几个重要问题
（一）转变观念，加强贷前调查，重视第一还款来源
（二）对存量到期不良贷款加大居住房屋外其他财产的调查力度
（三）对正在审理或执行中的案件争取和解结案
（四）在现有贷款合同中增加补充条款
（五）建议最高人民法院明确判定“必需的居住房屋”、“普通生活必需品”的具体标准
（六）对已登记的不动产、特定动产及其他财产权的查封、扣押、冻结及时落实登记手续
（七）按揭贷款时落实未成年共有人问题
