浙高法〔2016〕130号

浙江省高级人民法院印发

《关于建立健全“大立案、大服务、大调解”

机制的指导意见》的通知

 

本省各级人民法院，本院各部门：

       《浙江省高级人民法院关于建立健全“大立案、大服务、大调解”机制的指导意见》经我院党组会议讨论通过，现予以印发，请认真贯彻落实。实施中的问题和建议，请及时报告我院立案庭。

 

 

浙江省高级人民法院

2016年9月1日

 

 

浙江省高级人民法院关于建立

健全“大立案、大服务、大调解”机制的指导意见

 

建立健全“大立案、大服务、大调解”机制，是构建一站式、立体化、综合性的新型诉讼服务中心的主要内容，是积极回应社会关切，严格落实立案登记制的重要举措，是完善矛盾纠纷多元化解，推进案件繁简分流的必然要求。为贯彻落实《最高人民法院关于全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》、《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》和《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，结合我省法院工作实际，提出如下意见。

1.指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，坚持司法为民根本宗旨，准确把握人民群众对诉讼服务的新需求、新变化，创新发展“枫桥经验”，优化司法资源配置，提升司法服务水平，让案件立得进、办得出，让解决纠纷的渠道更多、效率更高、效果更好，打造诉讼服务的浙江品牌，为我省经济社会发展和法治浙江建设提供优质高效的司法服务和保障。

2.基本原则。“大立案、大服务、大调解”机制建设应遵循以下原则：

——坚持司法为民。按照“面向群众、面向基层、面向实际”的要求，坚持把“大立案、大服务、大调解”机制建设作为民心工程来抓，充分发挥其便民利民功能。

——坚持公开公正。深化阳光司法，推进司法公开，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，以公开促公正。

——坚持统筹协调。统筹考虑新型需求与传统需求、当前需求与长远需求，将“大立案、大服务、大调解”机制建设与立案登记制、法官员额制、司法公开等改革措施紧密结合。

——坚持务实高效。进一步整合资源，规范流程，拓展功能，使诉讼服务中心的诉讼服务、纠纷分流和矛盾化解三大功能高效、有序、持久运行。

——坚持因地制宜。尊重标准化建设中的地区差别和审级功能差异，鼓励各地法院根据自身实际，积极实践，形成具有地方特点的体制机制。

——坚持改革创新。鼓励各级法院与时俱进，积极拓展功能，丰富内容，创新手段，始终保持发展动力和改革活力。

3.主要目标。按照2016年下半年启动，2017年建成，2018年见效的总体要求，今后三年的主要目标是：

——建立“大立案”机制。严格落实立案登记制，把“有案必立、有诉必理”的理念落到实处，同时对滥诉等问题依法加以有效规制。大力推行网上立案、跨域立案、延伸立案等做法，充分体现立案的便利和快捷，使立案从时间、空间、质量以及内容等四个维度得到实质性提升，实现服务场所和办公场所的功能区隔，努力打通立案服务的“最后一公里”。

——完善“大服务”机制。以建设新型诉讼服务中心为载体，实现线上线下诉讼服务功能互通，构建诉讼服务大厅、诉讼服务网、12368诉讼服务热线“三位一体”的综合性平台，将辅助性、事务性、社会服务性工作及部分审判工作前移，由诉讼服务中心提供庭审以外的全部诉讼和非诉讼服务，为群众诉讼、律师履职、法官办案、审判管理提供全方位的服务。

——强化“大调解”机制。不断创新发展“枫桥经验”，坚持“纠纷解决分层递进”思路，努力破解“案多人少”难题，发挥法院在矛盾纠纷化解工作中的引领作用，通过制度创新大力开展诉调对接与立案调解，打通诉讼外调解与诉讼内调解，实现优势互补，充分发挥调解的纠纷过滤功能，最终达到将大部分案件化解在庭审前的目标。实行繁简分流，大力推进调解程序与速裁机制相衔接，实现简案快审、繁案精审。

二、建立“大立案”机制

4.规范立案流程。严格执行立案登记制，坚决杜绝有案不立、有诉不理、拖延立案、增设门槛等现象。不得以限号等方式人为控制立案，不得在法律、司法解释规定之外另行设立受理条件，提高立案门槛。对法律规定不予登记立案情形之外的起诉、自诉和申请一律接收诉状，不得以材料不符合要求、不符合起诉条件等为由不予接收诉状及相关材料；对接收的诉状及相关材料，应当一律出具书面凭证，不得以当事人或其诉讼代理人未索要凭证为由而不主动出具；对诉状和材料不符合要求的，应当一次性告知补正的内容和期限，不得未经释明和告知而直接不予受理、不予立案；严格执行立案期限规定，除当场登记立案外，应当在规定期限内做出是否立案的决定，规定期限内不能决定是否立案的，应当先予登记立案；对依法不予登记立案的起诉材料，应当给予释明，劝导当事人收回，不得接收材料。

5.强化立案公开。依托诉讼服务网、12368诉讼服务热线、宣传栏、公告牌、电子触摸屏或多媒体视频等载体，全面向社会和当事人公开各类案件的立案条件、诉讼流程、法律文书样式、诉讼费用标准、缓减免交诉讼费程序和条件、当事人权利义务、服务承诺、管理制度等内容，进一步便利群众行使诉权，广泛接受社会监督。

6.加强立案巡查。上级人民法院要强化措施，严格按照立案登记制相关规定对下级人民法院进行常态化巡查督导。通过明查暗访，督促下级人民法院依法立案、规范立案、文明立案。

7.推广网上立案。开通全方位、直通式、兼容性的网上立案服务平台，当事人通过实名注册后，可直接在网上提交一审民事起诉状、行政起诉状、强制执行申请书及相关证据材料。对当事人提出的网上立案申请，受诉法院认为符合法律规定的起诉和执行申请条件的，及时登记立案，并通过短信、微信、电子邮件等方式向当事人发送登记立案信息；需要补充相关材料的，一次性全面告知应当补正的材料和期限；从网络提交的相关材料无法确认是否符合立案受理条件的，预约申请人携带相关材料到法院立案窗口当面核实，视情决定是否立案。对家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷申请网上立案的，受诉法院可以通过网络调解平台引导当事人先行调解。

8.构建跨域立案机制。依托网上诉讼服务平台，在全省范围内建立跨域异地立案制度，为群众提供跨域、就近、标准、便捷的立案服务。对第一审民商事案件、行政案件和申请执行案件，当事人可以就近向法院或人民法庭递交起诉（申请）材料。收件法院应当即时将起诉（申请）材料扫描或拍照后通过网上诉讼服务平台推送至受诉法院。受诉法院收到起诉（申请）材料后，对符合立案条件的，出具加盖电子印章的案件受理通知书等诉讼文书，并通过网上诉讼服务平台推送至收件法院向当事人送达；依法应不予登记立案的，受诉法院委托收件法院转告当事人不予收件；材料不完整的，受诉法院委托收件法院送达补正通知；不符合立案条件的，受诉法院在法定期限内作出不予受理（不予立案）裁定书自行或者委托收件法院向当事人送达。根据案件需要，受诉法院还可以通过视频接访系统与当事人直接沟通。

9.探索延伸立案服务。依据省高院和省司法厅签署的全面合作框架协议，突破法院办公场所地域限制，将立案服务延伸到山村、海岛等交通不便的偏远地区。当事人可选择到所在乡镇（街道）的综治中心、司法所提出立案申请，综治中心、司法所即时引导当事人诉前调解。调解不成或者当事人坚持起诉的，由综治中心、司法所根据网上立案规定指导当事人提出网上立案申请。

10.探索滥诉甄别和惩治机制。加强诉讼诚信建设，规范诉权行使，探索建立对恶意诉讼等滥用诉权行为的甄别和惩治机制。对可能构成恶意诉讼等滥用诉权行为的案件，被告可以依法提出原告系滥用诉权行为的主张并提交相应证据，法院也可以依职权调取有关证据材料。法院经审查认定原告起诉属于滥用诉权行为的，裁定驳回原告的起诉。因滥用诉权行为导致发生证人、鉴定人等出庭人员交通费、住宿费等费用以及被告、第三人有证据证明的已实际支出的合理费用，法院可以决定由原告承担。探索建立诉讼诚信档案，将滥用诉权行为纳入社会征信系统，使滥用诉权行为人在融资、投资、经营、置产、出境、高消费、获得荣誉等方面受到限制。

三、完善“大服务”机制

11.推进诉讼服务大厅标准化建设。诉讼服务大厅应当统一名称标识、统一服务设施、统一服务标准，并公示服务项目清单，建立健全首问负责、庭长值班、督促提示、文明接待等工作机制，使人民群众在全省每个法院都能享受到平等、同质、高效的诉讼服务。

12.完成诉讼服务大厅设施升级。诉讼服务大厅应当按照各项诉讼服务功能要求因地制宜进行升级改造，通过新建、改建、扩建等方式，改进办公条件，提升服务水平。应当增设材料收转、文书送达、档案查阅、司法确认、保全鉴定、纪检监察等窗口，方便当事人集中办理除庭审以外的全部诉讼事项。应当配备同步录音录像设施并保持正常运行。应当配备电子卷宗生成设备，在接收纸质诉讼材料后尽快完成电子化，保障后续审判环节能够及时使用电子卷宗。应当设置执行服务专区，具备来访登记、信息查询、材料接收、来访接待和执行咨询等基本功能，并逐步拓展至集中查控等其他功能，鼓励有条件的人民法院设置独立的执行服务大厅。

13.提升诉讼服务大厅智能化水平。打造智能化便民服务大厅，设立导诉服务台，配备专职导诉服务人员提供咨询、问询、引导等服务。鼓励有条件的人民法院增设“电子虚拟导诉”，当事人通过互动操作可享受“虚拟真人”的贴心讲解和指引。增设当事人自助服务专区，配备电脑、打印机等设备，开通无线网络，让当事人享受自助立案、自助缴退费、裁判文书打印、电子法律图书馆、互联网资料查询、司法公开信息查询等智能化自助服务。

14.加强网上诉讼服务平台建设。将“浙江法院公开网”与“浙江法院律师服务平台”整合为统一的“浙江法院诉讼服务网”。全面推进“浙江法院在线纠纷解决平台”在全省法院的应用，进一步研发升级“浙江智慧法院”移动客户端、电子商务网上法庭等智能服务平台，探索建立网络法院，实现互联互通，资源共享。

15.拓展诉讼服务网的各项功能。完善网上查询功能，及时更新审判流程等诉讼信息；研发身份识别软件，让网上立案从面向律师拓展到面向当事人；开展网上阅卷，方便当事人和律师通过网络实时查阅；升级案款网上缴退费系统，实现一键缴退款；开展视频庭审、视频调解，探索设立网上信访、网上咨询等功能，实现线上线下诉讼服务功能互通；通过对诉讼服务信息数据及时研判，实现服务科学决策与审判管理。

16.提升12368诉讼服务热线服务水平。进一步完善12368热线案件信息查询、信访信息查询、接受投诉举报、接受意见建议、联系法官和提供诉讼咨询六大基础功能，加强对座席员的培训，开通自助语音应答、非工作时间语音留言、服务质量回访等，全面提升人民群众使用体验。完成12368热线系统升级，实现12368热线与网上诉讼服务平台的深度融合，实现互联互通、信息共享和业务协同。鼓励各中级人民法院整合资源，在本辖区集中设立12368热线总平台。

17.加强多元诉讼服务体系建设。改变由法院一家提供诉讼服务的传统模式，积极构建多方参与、有机衔接、优势互补、合力共济的社会化多元诉讼服务体系。除现有的人民调解组织、法律援助中心驻人民法院工作站外，有条件的人民法院可以成立人大代表、政协委员调解室，引进妇联、劳动社保、工商行政、银行、邮政等部门驻点服务，设立专家咨询室、心理辅导站、志愿者服务岗等，积极引进社会热心人士、专业人士及高校学生从事各项志愿服务，为群众在诉讼服务中心一站式处理相关事项提供方便。

18.优化对律师的诉讼服务。贯彻落实关于律师执业权利保障的有关规定，完善软硬件配套设施为律师依法履职提供便利。开辟律师进入法庭的专门通道，配备律师身份识别系统，律师可以通过扫描身份识别代码等方式免安检进入法庭。设立“律师服务中心”，提供信息查询、卷宗查阅、休息更衣等服务，探索在律师事务所开设网上办理诉讼事项专用设施。对所在辖区通过法官律师互评机制评出的“金牌律师”，可提供更加优质的诉讼服务。

19.规范法官接待当事人制度。当事人申请联系法官由诉讼服务中心统一受理、释明和分流。当事人坚持要求约见法官的，由案件承办部门负责人依法决定是否接待并由承办法官限期告知当事人。当事人要求联系审判辅助人员的，诉讼服务中心可以直接告知相应人员的办公电话，审判辅助人员应当及时接听当事人的来电。法官应当在专门场所接待当事人并全程同步录音录像。

20.探索集中送达机制。探索由诉讼服务中心集中办理送达业务，开发运行全省法院委托事项协作平台，实现信息共享、异地互助。积极拓展送达方式，倡导在民商事活动中约定送达地址及送达方式确认条款。探索利用诉讼服务网、手机客户端、微信公众号等进行网上直接送达和网上公告送达。

21.探索集中保全机制。由诉讼服务中心法官及审判辅助人员组成保全团队，集中从事诉前保全和诉讼保全，提高保全质量和效率。

22.探索集中鉴定机制。基层人民法院可以直接由诉讼服务中心组织专人进行鉴定评估委托工作，高级人民法院和中级人民法院可由司法鉴定部门派人到诉讼服务中心驻点服务。探索建立鉴定评估前置程序，充分运用鉴定评估结论促进矛盾纠纷的审前化解。

四、强化“大调解”机制

23.构建大调解平台体系。发挥人民法院在矛盾纠纷多元化解机制中的引领作用，通过设立诉前辅导、诉调对接、立案调解、简案速裁等平台，实现“一条龙”式的诉前辅导分流、诉前委派调解、立案后委托调解、立案后法官专职调解、司法确认、简案速裁、快速履行等程序，将大部分纠纷解决在庭审前，使诉讼服务中心的调解功能从单一平面向多元立体转变，成为人民法院纠纷分流和矛盾化解工作的中枢。

24.对接整合调解资源。加强与综治机构的对接，依托社会治安综合治理平台，建立矛盾纠纷排查化解对接机制；加强与行政机关对接，支持行政机关根据当事人申请或者依职权进行调解；加强与人民调解组织对接，不断完善对人民调解工作的指导，推进制度化、规范化建设，进一步扩大人民调解组织协助人民法院解决纠纷的范围和规模；加强与商事调解组织、行业调解组织对接，发挥其专业化优势；加强与仲裁机构、公证机构对接，实现诉讼与仲裁、公证的有效衔接；加强与律师协会、法律援助中心对接，完善律师调解制度，建立律师参与化解和代理涉诉信访案件制度；支持工会、妇联、共青团、法学会等组织参与纠纷解决，发挥其在纠纷解决中的积极作用。

25.重视诉前辅导分流。在登记立案前，向当事人介绍非诉纠纷解决机制的好处、内容和流程，并对当事人进行诉讼心理、司法认知、诉讼常识等指导释明，根据纠纷性质和当事人的意愿进行合理分流，积极引导和鼓励当事人依法选择调解、协调或和解等非诉讼方式解决纠纷。

26.探索调解程序前置。积极推动有条件的基层人民法院对家事纠纷、相邻关系、小额债务、劳动纠纷、消费者权益、交通事故等适宜调解的案件进行调解程序前置的探索。

27.完善诉前委派调解。对适宜调解且当事人愿意调解的纠纷，人民法院可以在登记立案前委派有关调解组织进行调解。委派调解达成协议的，当事人可以依法申请司法确认。人民法院委派调解的案件，调解期限为30日。但是双方当事人同意延长调解期限的，不受此限。探索开展对破产案件的委派调解机制，人民法院通过诉前委派工商联或政府相关机构开展对陷入困境企业的预重整工作，实现法庭外谈判与破产程序的有效对接。

28.加强司法确认工作。经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的协议，双方当事人可以向调解组织所在地或者委派调解的基层人民法院申请司法确认。基层人民法院受理司法确认申请后，应当依法对调解协议进行审查。符合确认条件的，裁定确认调解协议效力。确认裁定作出后，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以申请强制执行。

29.强化立案调解。登记立案后，除法律规定不适用调解及当事人明确拒绝调解的案件外，人民法院可以在规定时间内先行调解。探索建立调解法官制度，调解法官由擅长调解的法官担任，鼓励暂未入额的法官担任调解法官。调解法官主持达成调解协议的，依法出具调解书。调解法官认为案件适宜委托调解的，经当事人同意，可以委托相关调解组织进行调解。已参与过立案调解的调解法官原则上不再参与同一案件的审理和裁判。

30.推进繁简分流。登记立案后，对法律规定不适用调解、当事人明确拒绝调解及立案调解不成的案件实行繁简分流，构建普通程序、简易程序、速裁机制等相配套的多层次诉讼制度体系。对简单民商事案件要充分运用简易程序、小额诉讼程序、督促程序以及速裁机制简审、快判，对复杂案件要做到精审、细研、慎判；完善认罪认罚从宽制度，进一步探索刑事案件速裁程序改革；对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的行政案件，积极引导当事人同意适用简易程序审理，探索建立行政速裁机制。

31.创新在线纠纷解决方式。根据“互联网+”战略要求，推广现代信息技术在大调解机制中的运用。推动建立在线调解、在线委派或委托调解、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的网上纠纷解决平台，加强网上立案与调解的衔接机制，促进矛盾纠纷的网上化解。

32.健全特邀调解制度。人民法院可以吸纳人民调解、行政调解、商事调解、行业调解或者其他具有调解职能的组织作为特邀调解组织；吸纳人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等具备条件的个人担任特邀调解员。要明确特邀调解组织或者特邀调解员的职责范围，制定特邀调解规定，完善特邀调解程序，健全名册管理制度，加强特邀调解队伍建设。

33.加强调解与督促程序的衔接。以金钱或者有价证券给付为内容的和解协议、调解协议，债权人依据民事诉讼法及司法解释的规定，向有管辖权的基层人民法院申请支付令的，人民法院应当依法发出支付令。债务人未在法定期限内提出书面异议且逾期不履行支付令的，人民法院可以强制执行。

34.探索民商事纠纷中立评估机制。有条件的人民法院在医疗卫生、不动产、建筑工程、知识产权、环境保护等领域探索建立中立评估机制，聘请相关专业领域的专家担任中立评估员。对当事人提起的民商事纠纷，可以建议当事人选择中立评估员，协助出具评估报告，对判决结果进行预测，供当事人参考。当事人可以根据评估意见自行和解，或者由特邀调解员、调解法官进行调解。

35.探索无争议事实记载机制。调解程序终结时，当事人未达成调解协议的，调解员在征得各方当事人同意后，可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并由当事人签字确认。在诉讼程序中，除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外，当事人无需对调解过程中已确认的无争议事实举证。

36.探索无异议调解方案认可机制。经调解未能达成调解协议，但是对争议事实没有重大分歧的，调解员在征得各方当事人同意后，可以提出调解方案并书面送达双方当事人。当事人在七日内未提出书面异议的，调解方案即视为双方自愿达成的调解协议；提出书面异议的，视为调解不成立。当事人申请司法确认调解协议的，应当依照有关规定予以确认。

37.探索发挥诉讼费用杠杆作用。当事人自行和解而申请撤诉的，免交案件受理费；当事人接受立案调解或者委托调解的，人民法院可以暂缓收取诉讼费用，调解达成协议的，人民法院可以依法减免案件受理费；一方当事人无正当理由不参与调解、故意拖延诉讼的，人民法院可以酌情增加其诉讼费用的负担部分。

五、组织领导和工作保障

38.加强组织领导。成立“大立案、大服务、大调解”机制建设领导小组，由院长任组长，办公室设在立案庭。鼓励有条件的人民法院争取设立独立编制的诉讼服务中心，实行归口管理。要根据省高院总体要求和各地实际，制定具体工作方案，积极抓好落实。

39.加强队伍建设。要根据实际需求选配优秀干警到诉讼服务中心工作。诉讼服务中心除主要领导外，应当配备一定数量的员额法官。要以开展“队伍建设年”活动为契机，加强诉讼服务中心纪律作风建设,诉讼服务中心工作人员要统一着装、举止文明、用语规范、态度亲和、服务高效，严禁冷横硬推、吃拿卡要。

40.完善绩效考核。要根据本院实际情况建立科学、系统的分类考核办法，完善诉讼服务中心考核标准，实现调解与审判工作量的分类考核和审理期限的科学划分，同等条件下优先从调解法官中遴选员额法官，建立引导暂未入额法官从事调解工作的激励机制。

41.强化经费保障。要进一步加大对诉讼服务中心基础设施建设投入，配备必要的场地，加大对各项服务设施和必要办公设备的投入。要主动争取党委和政府的支持，将诉讼服务中心建设经费纳入财政专项预算。

42.加强宣传推介。要经常邀请人大代表、政协委员、特邀监督员等社会各界人士视察诉讼服务中心，让社会大众零距离体验我省法院“三大机制”建设成果。新闻宣传部门要切实负起宣传主体责任，充分利用各种新闻媒体和平台，加大宣传力度，提升影响力，打响司法服务的“三大机制”浙江品牌。

43.建立健全分级考评机制。省高院定期开展诉讼服务中心分级考评。评定标准分为五星、四星和三星三个等级。各基层人民法院根据考评要求进行自评后向中级人民法院申报，中级人民法院经考评后由院党组确定参评对象并向省高院推荐。省高院组成考评小组进行考核验收后，对符合标准的星级诉讼服务中心予以授牌。对已授牌的星级诉讼服务中心，省高院将通过诉讼服务巡查、第三方测评等方式不定期进行抽查，不符合星级标准的及时予以降星或者摘牌。